国有资产盘活的首要前提是建立清晰的分类体系。根据国家及地方实践，当前主要形成三大类划分：

（一）按管理属性划分

经营性国有资产：国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益，涵盖竞争性领域的国有企业股权、产业投资等。

行政事业性国有资产：由行政事业单位占有使用、能以货币计量的经济资源总和，包括办公用房、设备、大型仪器等。

资源性国有资产：国家拥有的土地、森林、矿藏、水流等自然资源，是当前盘活的重点突破领域。

（二）按盘活潜力划分

根据《国有资产清查与盘活策略及实施路径研究》的创新分类，在各地实践中还识别出五类关键资产：

实物资产：房屋、土地使用权、在建工程、大型仪器设备、保障性住房、公共基础设施。

股权资产：国有企业持有的各类股权。

债权资产：应收账款等金融债权。

经营权：未来收益权、数据资产、广告位经营权、停车位经营权、智慧灯杆经营权等。

无形资产：专利技术、品牌价值、数据资源等。

这种分类的革命性意义在于，它将过去“无法计价”的公共资源（如水库淤积物）纳入可交易、可融资的资产范畴，为“资源资产化”打开了制度空间。

（一）规模与效率的结构性矛盾

截至2024年末，全国国有企业资产、国有金融企业资产、行政事业性国有资产总计达957.8万亿元。但30%以上国有资产存在产权登记缺失或权属争议，行政事业单位资产闲置率高达18%，工业企业设备利用率不足65%。这种“规模庞大但效率低下”的困境，直接催生了改革的紧迫性。

（二）财政压力的现实倒逼

2024年，全国税收收入17万亿元，同比下降3.4%；非税收入4.47万亿元，同比增长25.4%，其中国有资产处置收入拉高增幅约24个百分点。与此同时，土地出让收入从2020年的8.41万亿元跌至2024年的4.87万亿元，跌去42%。正如湖北某官员所言：“过去地方发展主要依靠土地融资，现在这条路已经走不通了。”

数据显示，2024年重庆、四川、安徽等9个地区国有资源（资产）有偿使用收入占非税收入比重超过50%，其中重庆高达71%。河北甚至有6个县的国有资产处置收入超过税收收入，最高占比达94.82%。盘活国有资产已成为地方财政的“第二支柱”。

（三）管理能力的系统性短板

主体分散：资产分散于自规、教育、卫健、住建等数十个部门，缺乏统一管理平台

权属不清：单位合并撤销导致账目交叉混乱，确权登记手续不全，如湖南宁乡市136所停办中小学校中仅1所有权证

信息孤岛：跨部门资产数据共享率不足40%，国资系统与财务核算系统未实现共享，导致“账卡不符”现象普遍

国有资产清查绝非简单的“数家底”，而是实现四大战略目标的基石：

（一）整合优质资源，激活四资循环

通过“资源资产化、资产资本化、资本证券化、资金流动化”的循环，发挥集聚效应。2025年10月，湖北宣恩县对3万余亩森林资源及附属设施综合评估，确认价值超17亿元，随后按评估值入账并纳入国企管理体系，实现资源向资本的跳跃。

（二）完善资产权属，破解历史遗留

清查为跨部门协同提供契机。江苏新沂市全民所有自然资源资产清查项目中标价89.65万元，通过系统性梳理推动权证应补尽补、能发尽发，为后续盘活清除法律障碍。

（三）化解债务风险，提升融资能力

面对融资平台严监管，将资产注入国资平台可有效扩充资产规模、降低资产负债率、提升信用评级。某县通过清查注入百亿级资产，助力平台公司产业化转型。

（四）提升运营能力，增强自我造血

突出国资平台专业化运营，增强盈利能力。齐齐哈尔市明确市级水行政主管部门负责清淤项目组织建设及淤积物处置，将“花钱清淤”转为“收益清淤”，实现模式创新。

• 行政事业性国有资产（重点关注单位资产及基础设施类）

• 国有企业资产（含特许经营权等非流动资产）

• 国有资源资产（政府储备类自然资源、水利、林草资源）

• 无形资产（数据资产、特许经营权）

• 创新资产：智慧灯杆、充电桩、管廊等新型基础设施

第三步：制定分阶段实施方案

形成《国有资产资源改革总体工作方案》，由县政府印发；重点单位制定本领域具体实施方案，明确清查范围、时间节点、技术标准。

第四步：召开启动会暨专项培训

召开全县部署会，对清查经办人员进行业务培训，提升专业能力，确保清查质量。

第五步：全面资产清查实施

利用GPS测量、无人机航拍等现代技术手段，实现“应统尽统、客观真实”，建立动态资产数据库。

第六步：资产确权登记

建立“一案一策”会商协调机制，对权证不全资产逐项分析原因，分类施策，限时入账。对高价值资产“一事一议”专题研究。

第七步：编制资产清查报告

形成内容包括资产资源台账、清查报告，力求数据准确、分析透彻、建议可行。

实践成果：某县通过“七步法”梳理出房产、土地、停车场等资产，预估值超百亿元，有效扩大平台公司资产规模，降低负债率。

（一）“三先行”前置策略

盘活成功的关键在于“运营前置”思维，实施“人、财、物”三先行：

1.人员先行：组建跨部门专业团队，内部选拔与外部引进结合，明确分工责任，提升执行力。

2.资金先行：通过资产证券化、REITs、特许经营权融资等方式提前筹集资金。如南昌地铁以地铁大厦未来收益权发行CMBS产品，规模10亿元，利率仅2%，期限18年。

3.资产先行：建立详细资产数据库，运用现代技术精准盘点，为盘活提供数据支撑。

（二）四大核心盘活路径

根据不同资产特性，针对性运用以下模式：

路径一：市场化运作盘活

涵盖资产重组、股权合作、混合所有制改革等。齐齐哈尔水库淤泥项目即典型——将清淤权装入新设国企，通过银行贷款实现杠杆收购，地方政府获得财政收益。

适用资产：经营权等。如智慧灯杆经营权，通过统一运营实现广告、5G基站、监控等功能叠加收益；停车位经营权通过智能化改造提升周转率与收费效率。

路径二：更新改造升级盘活

对既有资产进行功能改造或重新定位运营，委托第三方专业管理。

典型案例：四川某市城市综合体项目，通过业态重构与功能混合，将闲置商业空间转化为集办公、居住、消费于一体的活力社区。

适用资产：老旧厂房、文化场馆、低效用地。

路径三：出售变现直接盘活

通过产权交易、资产收购等方式快速回收现金流。

政策依据：国务院2022年19号文明确，鼓励国企通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换等方式盘活长期闲置资产。

路径四：资本运作深化盘活

利用资产证券化、REITs、资产上市等金融工具，拓宽融资渠道，增强流动性。

政策支持：2022年国办发19号文明确推动基础设施REITs健康发展。2024年中央企业战略性新兴产业投资占比已突破40%。

风险警示：需严防国有资产流失，交易价格应通过公共资源交易平台等公开透明渠道确定，避免与市场价格差距过大。

• 资产注入模式：将权属清晰、收益稳定的优质水库资产划入城投平台。

• 资本运作模式：发行基础设施REITs或特许经营权融资。

• 市场化委托运营：引入专业公司提升运营效能。

• 产权/经营权出让：在规划期限内出让给具备实力的企业。

• 价值发现：齐齐哈尔案例揭示，水库淤积物作为有机肥原料可创造数亿级价值，传统“成本中心”转化为“利润中心”。

• 优化生产结构：以需求导向调整种植，引入物联网、生态循环模式。

• 闲置资产变身：将房屋仓库改造为研学旅游场景，农机共享提高利用率。

• 跨界融合：发展认养农业、共享菜园，打造农场IP品牌。

• 构建生态：联合周边农场组建联盟，共享资源、联合营销。

（三）存量用地盘活：分类施策

闲置土地：专项债收储、用途调整、临时利用、延长动工年限、市场化合作 批而未供土地：调整核销、加快供地、完善前期工作 低效用地：城市更新（“三旧改造”）、工业提质（加层扩建、产业升级）、农村改革（宅基地“三权分置”、集体建设用地入市）

（四）林业资产盘活：五种模式

股权注入：国有林业资源作价入股国企（如五峰县）

国企收储：政府平台收储零散集体林地统一开发（如麻城、团风）

合作经营：国有林场以资源入股企业按股分红（如竹山、蕲春）

专项债利用：申请政府专项债发展林下经济（如咸丰、谷城）

自主利用：依托自有资源发展特色产业（如黄梅、竹溪）

政策引导下，各地涌现出一批盘活闲置资产的创新实践，为后续工作提供了宝贵经验。

1、浙江温州体育休闲公园改造项目：对原地面污水处理厂进行就近搬迁、新建半地埋式厂房，节约用地近2/3。实施高压铁塔落地，上盖体育公园，释放约400亩住宅商业用地。

2、深圳市妇儿大厦改造PPP项目：通过 改建－运营－移交（ROT）方式引入社会资本进行升级改造。改变传统公共事业运营模式，实现完全使用者付费，具备自我造血功能，降低了政府支出压力。

3、四川某市智慧路灯经营权项目：通过市场化运作模式，有效盘活存量资产，进一步提升城市公共服务水平。改造后的智慧灯杆不仅实现“多杆合一”，还通过搭载多功能设备，为市民提供便捷的新能源充电、信息发布与查询等服务。目前该项目已完成政府出让。

4、广告位经营权盘活：2025年上半年，四川某县通过公开竞争，将该县各类广告位30年经营权出让给第三方运营单位，包括单立柱、LED、公交站台和灯杆广告牌等。第三方单位自主负责广告投放、运营、维护及管理，有效的提升了广告位的运营效率，从而增加地方非税收入3亿元+。

1.国有资产流失风险：处置价格与市场价格差距过大易引发廉政风险。2022年国办发19号文明确要求“应主要通过公共资源交易平台、证券交易所、产权交易所等公开透明渠道合理确定交易价格”。

2.债务风险转移：受让方通过高杠杆融资可能将风险传导至金融体系。需严格控制贷款抵押率（一般不超过75%），并建立穿透式监管。

3.可持续性质疑：优质资产处置殆尽后如何持续？齐齐哈尔市2025年预算报告已预警：“易于盘活的优质国有资源资产基本处置殆尽。”这要求必须建立“盘活－培育－再盘活”的长效机制，而非一次性变现。

1.建立资产评估、财务审计、决策审批三重防线

2.审计部门需结合投资决策流程、亏损原因等综合判断是否构成流失

3.优先选择能提升运营效率、增强自我造血能力的盘活方式，而非简单出售

著名经济学家塔勒布说：“风会熄灭蜡烛，却能使火越烧越旺。”当传统增长模式遭遇瓶颈，千万亿量级的国有资产盘活，正是中国经济在不确定性中培育的“反脆弱”能力。

从齐齐哈尔的水库淤泥到宣恩的万亩森林，从麻江的商铺门面到平阴的低空经济，这场改革的核心逻辑清晰：通过“确认、确权、确值”将资源转化为资产，通过市场化手段将资产转化为资本，通过资本运作将资本转化为资金，最终形成“资源－资产－资本－资金”的良性循环。

未来的竞争不在于拥有多少资源，而在于转化资源的能力。谁能在顶层设计、盘点方法、盘活路径、风险防控上形成系统性优势，谁就能在这场千万亿级的财富重构中占据先机。这不仅是财政纾困的应急之举，更是国家治理能力现代化的深刻实践。

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