微信扫码
运营QQ 
目录
一、什么是新型政策性金融工具
二、政策性金融工具运作模式
三、政策性金融工具支持领域
四、新型政策性金融工具与地方政府专项债券对比分析
五、政策性金融工具优势及实用案例
六、2025新型政策性金融工具额度与时间安排
七、项目遴选流程
八、项目申报条件
九、项目谋划注意事项及建议
导语：
2025年4月25日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。会议强调：创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等。
4月28日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，国家发展改革委指出：力争6月底前下达全年“两重”项目建设和中央预算内投资全国项目清单，同时设立新型政策性金融工具，解决项目建设资本金不足。
5月7日，央行推出一揽子货币政策措施，其中提到：抵押补充贷款（PSL）利率降至2%。PSL也是央行支持政策性银行创设的金融工具。
在当前宏观政策积极发力稳增长的背景下，政策性金融工具备受关注。上述“新型政策性金融工具”并非新鲜事物，实为2022年政策性开发性金融工具的再次启用。2022年6月29日召开的国务院常务会议首次提出决定运用政策性、开发性金融工具，用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，避免基建资金断档。2022年实际投放了7399亿元，主要用于市政和产业园区、交通运输、水利工程、职业教育等领域，并以经济大省为重点支持对象，为当年经济稳大盘发挥了重要作用。
2025年新型政策性金融工具是当前经济下行压力下稳增长的重要手段，5月以来随着各地开启申报工作，新型政策性金融工具已“箭在弦上”。从地方动态来看，广东、河南、四川等经济大省已开启相关筹划工作，以便“吃透政策”、“围绕重点支持领域超前做好项目谋划”。
本文将全面介绍现有政策性金融工具，为地方平台公司提供一份实用的赋能指南。
什么是新型政策性金融工具
新型政策性金融工具（简称政策性金融工具），是指为实现政府特定政策目标，支持国家战略基础设施项目和特定产业发展而创设的特殊金融工具，是由中国人民银行支持国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行设立专项金融工具，如国开基础设施投资基金、农发基础设施基金和进银基础设施基金，主要用于补充包括新型基础设施在内的重点领域重大项目资本金（不超过全部资本金的50%）或为专项债项目资本金搭桥。
按照相关部署，国家开发银行、农业发展银行和进出口银行分别从国家发展改革委会同各地方、中央有关部门和中央企业提供的备选项目清单中，按照市场化原则自主选择投资。政策性开发性金融工具可用于补充项目资本金，但一般不参与项目日常管理，不行使股东权利，且通过股权转让、回购等方式退出，有“名股实债”的性质。
新型政策性金融工具特征：
■ 政策导向：服务于国家战略目标（如产业升级、区域协调、科技创新等），弥补商业金融的市场失灵领域，例如投资周期长、风险高但社会效益显著的项目，而非单纯追求商业回报。
■ 金融方式：通常由政策性银行（如国家开发银行、农业发展银行、进出口银行）或政府引导基金实施，资金来源于财政贴息、发行金融债券或央行再贷款（如PSL）等。
政策性金融工具运作模式
政策性金融工具根据资金投入形式可分为股权投资、股东借款和专项债资本金搭桥三种运作模式，从目前公开的项目信息看，项目以股东借款形式较为常见，其次是股权投资，涉及专项债资本金搭桥借款的情况较少。
（一）股东借款
在股东借款模式中，基础设施投资基金公司、政策性银行、项目公司股东三方签订股东借款合同，基金公司委托政策性银行对项目公司股东发放贷款，项目公司股东再以贷款资金对项目进行增资。退出机制来看，股东借款根据借款人和项目实际情况，通过项目运营收入还款，原则上采取分期还款方式退出。借款主体按照协议约定分期还款。
该模式诞生于2022年。2022年6月国常会提出以股东借款方式投放项目资本金3000亿元，要求8月底完成全部投放。首批共支持近千个项目，拉动总投资超万亿。在提供股东借款时，政策性银行会对项目的收益情况进行严格评估，确保项目具有稳定的现金流和还款能力。
（二）股权投资
股权投资模式是指政策性银行基础设施基金公司直接入股项目实施主体，但不参与具体经营，在完成投资后以出售股权的方式退出的模式。该模式诞生于2015年。2015年，为应对经济下行压力首次推出，通过定向发债募集资金支持基建项目，是政策性金融工具的雏形，主要是政策性银行以股权投资的模式投放。
退出机制上，股权投资原则上应按市场化原则，结合项目实际情况，采用将持有股权分期或一次性转让给控股股东或有实力受让方的方式实现退出。股权投资项目应事先约定退出条件、期限和退出安排，优先参与有股东回购安排的项目。对于收益性和成长性较好的项目，除股东回购外，也可采取股权转让、公开上市、资产证券化等方式退出。
（三）专项债资本金搭桥
专项债资本金搭桥则针对专项债券项目，即政策性银行基础设施基金公司委托政策性银行向专项债项目业主提供借款，先作为项目资本金投入，等到专项债资本金到位后进行资金置换，由专项债偿还退出。项目业主按照约定的时间和方式用债券本金进行偿还，可采取一次性或分年偿还方式。
政策性金融工具支持领域
（一）符合投向领域项目（必要）
4月25日，中共中央政治局会议，明确设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等。按照3大领域拆分来看，本轮政策性金融工具主要聚焦数字经济、人工智能、低空经济、消费基础设施（文旅、体育）、绿色低碳、农业农村、交通物流、市政园区等8个领域。这些领域都是国家经济发展的重点方向，对于推动产业升级、促进消费、保障民生等具有重要意义。地方政府应该优先筛选符合8大领域31个专项的项目：
1、数字经济
（1）网络基础设施。物联网、宽带、数据中心、“东数西算”、区块链基础设施。
（2）关键能力支撑。国家、省部署的关键核心技术攻关项目，重点行业重大生产线及配套基础设施。
（3）传统产业数字化专项。交通、能源、物流仓储、市场、产业园区、社会民生等领域基础设施数字化改造等项目，传统数字化转型升级等。
2、人工智能
（4）算力基础设施。新一代超算、人工智能计算机。
（5）创新基础设施。国家级和省级共性技术平台、数字化、转型平台等创新平台建设。
（6）应用场景。智慧农场、港口、智能工厂、智慧家居、智能教育、供应链等人工智能应用项目。
3、低空经济
（7）低空起降设施。各类具备起降、装卸、补能停放等功能的起降设施、学校、医院、商务区、景区等公共服务场所及具备条件的社区新改建垂直起降设施、通用机场、低空经济飞行服务保障设施，无人机及配套补能设施项目。
（8）低空智能网联平台。国家、省级、部分飞行量较大的地市级低空智能网联平台项目，优先建设省级平台项目，纳入国家层面推动的城市空中交通等试点或日飞行量超过500架次的城市，可建设市级平台项目。
（9）天地一体基础设施、低空通信感知导航调度，气象信息，安全防控设施等。
（10）重要目标低空安全防护能力提升项目。无人机感知、预警反制等安全防护设施。
4、消费领域基础设施
（11）教育。中外合作高校、民办高校、社会力量建设的高校园区等社会办高等教育，社会办职业教育等。
（12）体育。户外运动设施、社会足球场地、体育公园、全民健身中心。
（13）文化旅游。历史文化街区保护提升，旅游基础建设，非物质文化遗产保护传承等。
（14）住房。保障性住房建设、平急两用公共基础设施建设、城中村改造。
（15）消费基础设施。智慧商圈、街区、门店、停车场等数字化消费载体，家居、建材、纺织等各类专业市场。
5、绿色低碳转型
（16）清洁能源。风力发电、光伏电力、水力发电、生物质发电、光热发电、氢能源、抽水蓄能电站、新型储能设施、煤电绿色改造、输配电等。
（17）环境基础设施。防水（污泥）处理及资源化利用，固体废弃物处置，危险废物、医疗废物处置等。
（18）节能降碳改造。绿色低碳先进技术示范工程，二氧化碳捕集利用与封存示范，电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、数据中心等重点行业节能降碳改造，园区综合能效提升等。
6、农业农村
（19）农业。现代设施农业、农村土地整治（农田基础设施），农作物、畜禽、水产等育种创新能力提升，产教融合发展等。
（20）林草。国家储备林、木本粮油等经济基地，保障性苗圃和采种、草地基地，人工饲草基地等。
（21）水利。纳入国家相关规划，有一定供水和发电等收益的重点水利项目。
7、交通与物流
（22）铁路。干级、城际、铁路专线等。
（23）收费公路。纳入国家规划的高速公路、一级收费公路等，优先支持“断头路”“瓶颈路”以及跨海和跨大江大河的独立公路，桥梁、隧道等。
（24）机场。民用运输机场（不包含通用机场）。
（25）水运。内河航电枢纽和港口，大宗商品储运基地等。
（26）综合交通枢纽。依托铁路、机场等接入2种以上交通方式等综合客运及货运枢纽等。
（27）物流。国家物流枢纽，国家级示范物流园区，城郊大仓基地等。冷链物流重要农产品仓储设施，战略性矿产产品等设施及基地。
（28）石油。天然气输送和储备，油气管网，石油储备等相关设施，储气能力建设等。
8、市政和产业园区
（29）市政。城市燃气管道老化更新改造，供排水，城市地下管廊，停车场等。
（30）城市更新。城市、县城（城关镇）老旧小区改造、老旧厂区、街区改造等。
（31）产业园区。国家级新区、省级及以上产业园区基础设施项目。
（二）项目成熟度高的项目
地方平台公司在申请政策性金融工具时，需要对符合领域的项目成熟度进行排序。项目成熟度主要从“符合国家政策要求”“行政审批手续是否齐全”“要素保障到位”三个方面进行评估。
因此，地方政府需要提前规划，做好项目前期的各项准备工作。
完善项目手续、规模控制、收益挖掘
政策性金融工具为应急性措施，因此对项目成熟度要求高，基本是筛选等资金的项目，防止出现资金到位等项目，如一轮申报要求新建项目已取得开工许可证，其他手续如环评稳评选址规划等亦必不可少，其余项目成熟度要求如资金拼盘完整性、其他资金来源的落实程度（如专项债已进入发行库、银行贷款协议已签订等）。
此外，项目投资规模及资本金规模应相对较大。政策性金融工具主要用于补充重大项目资本金，因此项目应具备一定投资体量，且资本金缺口显著。优先支持投资额较高、对区域经济带动性强、能够形成规模效应的项目，如一轮申报要求项目总投资不低于5亿元，项目资本金比例应符合监管要求，确保资金使用合规高效。项目收益挖掘须科学充分，确保可覆盖政策性金融工具及配套融资。
新型政策性金融工具与地方政府专项债券对比分析
■ 政策性金融工具助力专项债券项目方式
政策性金融工具与专项债券（专项债）在项目融资中形成协同关系，主要通过以下方式结合，共同推动基础设施和重大项目建设：
1、补充项目资本金
根据规定，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。政策性金融工具可以以股权投资/股东借款形式注入资本金，填补缺口，同时中央财政可以按支持资金额给予一定的贴息支持。例如，2022年政策性开发性金融工具为基建项目提供不超过50%的资本金，中央财政对支持资金给予2个百分点的贴息，期限2年，缓解地方财政压力，使项目满足专项债发行条件。本次新型政策性金融工具支持比例可能也是资本金的50%，对于重点领域支持比例会更高。
2、为资本金搭桥
考虑到部分项目短期内可能无法通过专项债发行获得资本金，政策允许政策性金融工具先以专项基金做资本金投入，待专项债发行成功资金到位后，再将专项基金置换退出，解决资本金“到位迟一点” 的问题，避免因资本金到位不及时影响项目进度。本次设立的新型政策性金融工具能否为资本金搭桥还需国家发展改革委员会出具最新具体实施方案。
政策性金融工具优势及实用案例
利率低：政策性金融工具本质上是央行给予政策性银行的借款。5月7日，央行宣布下调的PSL利率从2.25%至2.00%，参考抵押补充贷款（PSL）利率来看，政策性金融工具的利率远低于一般借款。
期限长：政策性金融工具的期限一般在20年左右。
担保灵活：政策性银行在进行担保评估时，会更加注重项目的实际情况和还款能力，而不仅仅依赖于抵押物。这为地方平台公司提供了更多的担保选择和灵活性。
资金投放速度快：政策性金融工具的资金发放速度较快，一般在3个月内就能到账开工。
带动作用强：政策性金融工具聚焦产业链关键环节、民生短板领域，以少量政策性资金撬动整个项目的快速实施。
案例：亭子口灌区一期工程项目——科技赋能（民生工程样本）
（1）项目简要内容
亭子口灌区一期工程是四川省骨干水网工程，已列入国务院“172”和“150”重大水利项目库，跨越南充、达州、广安、广元四个市。该项目建成后将对川东北地区脱贫致富、乡村振兴和社会经济发展起到重要的支撑作用。
（2）亮点
植入5G+物联网的智能配水系统（节水效率提升40%）；
资金构成：农发基础设施基金投放15.47亿元+乡村振兴专项债+节水效益分成；
协同创新：建立用水权交易平台，远期可通过碳汇交易补充还款来源；
核心价值：破解“重大水利项目市场化融资难”困局的创新实践。
（3）成果
2022年8月13日，四川省水发集团亭子口灌区一期工程获得农业发展银行政策性金融工具支持资金15.47亿元，成为四川省目前单笔最大规模政策性金融工具支持的水利项目。该笔基金用于项目资本金，极大缓解了项目资本金出资压力，有力保障了“项目早建成，群众早受益”为项目早日建成受益奠定了基础。
2025新型政策性金融工具额度与时间安排
2025年政策性金融工具总体规模为5000亿元（未明确三家政策性银行分配规模额度）
时间安排上：
5月底前国家发改委将实施方案报送国务院；
6月底前国家发改委组织地方申报项目，三家政策性银行同步完成基金公司设立；
9月底前完成基金投放。
项目遴选流程
（一）地方政府筛选项目
地方发改委按照具体工作要求，筛选符合条件的项目，项目申报前需与当地相关的政策性银行提前对接沟通，项目务必明确由三家银行其中的一家银行投放基金。并按发改具体通知要求，登录“国家重大建设项目库”进行申报，在申报过程中，须如实填报项目基本信息、资本金需求和缺口、项目收益率和前期工作情况等。
（二）各级发改委审核项目
各地筛选的项目地方发改委推送至省级发改部门，省级发改部门各专业处会同主管部门进行审核，审核通过后推送至国家发改委后，国家发改委组织对项目进行审核，对符合条件的项目反馈至中国人民银行，由中国人民银行按照项目所填银行分别推送至三家政策性银行。
（三）政策性银行审核
三家政策性总行在收到项目清单后下发至各省分行，各省分行依据基金投资主体资质、项目成熟度、客户融资意愿等开展初筛工作，和调查评审工作，经项目审查、审议和有权审批人同意审批的基金项目，可上报总行进行备案。经总行备案通过后，省级分行与被投企业签署基金支持相关文件。
项目申报条件
（一）资金申报额度比例要求
申请使用政策性金融工具，要合理确定资金申报额度比例，具体要求为：
1、政策性金融工具支持的资本金不超过项目资本金的50%，其中重点领域或行业可提升至项目资本金的80%。项目资本金比例按照《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）规定计算。
2、扣除各类中央财政性资金，以及项目资本金的地方政府专项债券和基金后，项目单位资本金的自有资金出资比例不低于项目资本金的20%。
3、项目单位已经支付的资本金，原则上不得通过政策性金融工具置换。
（二）项目申报具体要求
本轮政策性金融工具支持行政审批手续完备的项目，原则上应属于当年新开工或在建项目，参照其他政策性资金申报原则，在建项目要求进度比例不超过80%，其他项目具体要求为：
1、项目领域符合8大领域。
2、项目必须为平台公司等企业的市场化项目，不得为政府投资项目。
3、项目具备成熟条件，新建项目需已取得施工许可证，在建项目需确保各项手续齐全。
4、主要支持项目资本金需求额度不得超过国家规定的资本金比例要求。
5、项目总投资规模需在5亿元以上，利率约为2.5%，支持期限为中长期（5年以上）。
6、城市基础设施领域主要包括老旧街区改造、老旧厂区改造、城市燃气、供水及综合管廊等有收益的项目。
项目谋划注意事项及建议
领域契合度：申报项目需严格对标国家明确的行业范畴，申报范围应严格限定，避免扩大化解读；紧扣科技创新（低空经济、数字经济等）、消费升级（文旅融合、智慧养老）、外贸稳定（优化供应链等）三大方向，筛选具备技术优势和市场潜力的项目，突出与政策支持领域的精准匹配。
规划符合性：项目须纳入“十四五”规划102项重大工程、国务院及部委批复的重点专项规划、区域规划、地方重点规划及相关实施方案。
银行投向策略：国开行重点支持“两基一支”（基础设施、基础产业、支柱产业）及国家/省级重大项目清单；农发行优先保障“三农”领域项目，突出支农扶农涉农属性；进出口银行重在外贸进出口，因此涉外相关项目可对口申报。强化银政协同，对接地方政府牵头与政策性银行建立月度沟通机制，动态对接投向标准；邀请银行专家参与项目谋划，优化资金闭环设计与风险防控方案。
完善项目条件：需提速前期要件办理深化可研论证，明确建设内容、资金来源及收益测算；建立跨部门协调机制，加速立项、规划、环评、土地等审批，确保项目具备开工条件。
其他合规要求：政策性开发性金融工具投向与专项债券投资领域联动，同步适用专项债负面清单：严禁投向楼堂馆所、形象工程、政绩工程及普通房地产项目（城市更新主科目除外）。
地方平台公司要严格全周期绩效管理申报阶段设定投资完成率、经济社会效益等量化指标，实施进度月报与季度评估，通过信息公开保障资金使用规范高效，切实发挥政策工具稳投资效应。
免责声明：部分文字/图片来自互联网，如涉及版权问题，请及时联系我们删除
