政策定位：城市更新的“顶层设计”与战略转型

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），标志着我国城市发展正式进入“内涵提质”新阶段。与过去“大拆大建”的粗放模式不同，此次政策聚焦“全周期治理”“精细化运营”，明确提出到2030年实现城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升的总体目标，构建宜居、韧性、智慧三位一体的现代化城市。

转型内核：

• 理念升级：从“增量扩张”转向“存量优化”，强调“保护第一、应保尽保”；
• 目标重塑：突出“好房子、好小区、好社区、好城区”的四好建设，解决“有没有”到“好不好”的民生痛点；
• 模式创新：推动政府主导、市场运作、公众参与的多元共治，探索可持续的资金平衡机制。

核心任务：重构城市生态

《意见》划定了八大重点领域，覆盖从建筑改造到文化保护的全面维度：

1. 既有建筑“活化利用”：安全与功能双提升

• 危房治理：优先拆除D级危房，C级危房通过加固、改建等方式焕新，严禁借拆除之名破坏历史建筑；
• 功能转换：支持老旧厂房、低效楼宇转变为文创空间、共享办公等混合业态，土地用途可依法灵活调整。
  案例：上海“真如境”片区将城中村改造为数字科创产业园，实现产业与空间的双重升级。

2. 老旧小区改造：从“硬件修补”到“长效治理”

• 安全底线：更新燃气管道、加装电梯、消除消防隐患；
• 服务升级：新增助老食堂、充电桩、口袋公园等设施，同步建立社区共管机制。
  成效：2024年全国完成5.8万个老旧小区改造，成都金红苑小区居民满意度超90%。

3. 完整社区建设：打造“15分钟生活圈”

• 便民配套：每个社区须配建卫生服务中心、便利店、健身场地；
• 嵌入式服务：试点“社区+养老+托育”综合体，破解“一老一小”难题。

4. 历史文脉保护：留住城市记忆

• 底线管控：全面普查老城遗产，严禁拆真建假，北京中轴线修缮引入“数字孪生”技术；
• 活化利用：福州三坊七巷通过“古厝+剧本杀”活化传统街区，年客流量突破千万。

5. 基础设施韧性升级：地下与地上并重

• 地下管网：推进燃气、供水管线改造，建设综合管廊，减少“马路拉链”现象；

• 防洪排涝：构建“厂网一体”污水处理体系，成都天府新区地下管廊实现智能化监测。

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• 支撑保障：破解“钱、地、人”难题

• 1. 资金机制：中央财政“精准滴灌”

• 补助力度：东部城市最高8亿元、西部12亿元的中央财政定额支持，重点投向超大特大城市；
• 融资创新：鼓励发行REITs、设立城市更新基金，上海蟠龙天地项目通过ABS融资利率低至3.2%。

• 2. 土地政策：存量盘活“松绑增效”

• 用途转换：允许工业用地转型为商办或居住功能，苏州试点“五年过渡期”政策激活闲置厂房；
• 容积率奖励：北京对保护历史风貌的更新项目给予额外开发权益。

• 3. 治理机制：从“政府包办”到“全民共建”

• 城市体检先行：建立“问题发现-方案生成-效果评估”闭环，天津通过市民满意度调查优化项目设计；
• 公众参与赋权：成都猛追湾片区改造中，居民投票决定商业业态，保留老剃头铺子等市井文化。

• 平衡保护与发展，探索中国范式

• 尽管政策框架已明晰，但落地仍需突破三大矛盾：

• 资金可持续性：老旧小区改造回报周期长，需通过配建商品房、运营分成等反哺公益投入；
• 技术适配性：县域城市更新缺乏专业团队，需建立“标准工具箱”降低实施门槛；
• 文化保护与商业开发：警惕历史街区过度商业化，需探索“微利可持续”模式。

• 地方创新样本：

• 深圳“综合更新”：将城中村改造与保障房建设结合，租金收益反哺更新成本；
• 重庆“肥瘦搭配”：用高收益项目平衡民生工程，吸引社会资本入场。

• 城市更新的“人民性”与时代使命

  《意见》的出台，不仅是对城市物理空间的改造，更是对治理逻辑的重构——从“速度优先”转向“品质至上”，从“行政驱动”转向“多元共治”。

  未来，如何在“留改拆”中守住文化根脉，在“投融管”中激活市场活力，将是中国城市迈向高质量发展的必答题。

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